Grüner, komplizierter, unattraktiver
Am 27. November 2017 machte die EU-Kommission mit ihrer Mitteilung „Ernährung und Landwirtschaft der Zukunft“ den Aufschlag zur neuen Förderperiode der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) ab 2021. Im Sommer 2018 folgten der Haushaltsplan (mehrjähriger Finanzrahmen) und die Basisverordnungen zur GAP. Zunächst die gute Nachricht: Die neuen Regeln der GAP sind nicht wie geplant am 1. Januar 2021 in Kraft getreten. Stattdessen wurde am 28. Dezember 2020 eine Übergangsverordnung mit Laufzeit für die Jahre 2021 und 2022 veröffentlicht. Das hatten zähe Verhandlungen zwischen Rat, Parlament und Kommission („Trilog“), EU-Parlamentswahlen und neue EU-Kommission mit dem „Green Deal“ sowie der Ausbruch der Corona-Pandemie nötig gemacht.
Übergangsverordnung
In den Jahren 2021 und 2022 bleiben die Regeln für die Direktzahlungen, die seit 2015 in Kraft sind, bestehen. Lediglich der Betrag pro Hektar, der gezahlt wird, geht zurück, da das Budget für die Direktzahlungen im neuen Haushaltsplan leicht gekürzt wurde. Außerdem hat Deutschland durch eine zweimalige Änderung des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes eine Anhebung der Umschichtung der Direktzahlungsmittel in die 2. Säule der GAP von bisher 4,5 Prozent auf sechs Prozent in 2021 und acht Prozent in 2022 beschlossen. In deren Folge sinkt die Basisprämie hierzulande von gut 173 Euro pro Hektar (2020) auf etwa 169 Euro pro Hektar in 2021 und für 2022 auf rund 165 Euro pro Hektar.
In der 2. Säule werden in diesen Übergangsjahren insbesondere die Agrarumweltprogramme nicht oder nur kurzfristig verlängert. Aber durch den beschlossenen Corona-Wiederaufbaufonds müssen auch zusätzliche Mittel in den Jahren 2021 und 2022 „untergebracht“ werden.
Die neuen Regeln
Ab 2023 gelten dann die Regeln der neuen GAP, und die haben es zum Teil in sich. Zunächst greift ab diesem Zeitpunkt ein sogenanntes neues Umsetzungsmodell. Die EU gibt den Rahmen in Form ihrer Basisverordnungen vor. Sie will sich aber anders als in der Vergangenheit aus den notwendigen Detailregelungen heraushalten. Das sollen die Mitgliedstaaten künftig eigenständig regeln. In Deutschland wird das Regelwerk in der 1. Säule durch Gesetze und Verordnungen des Bundes umgesetzt, die teilweise bereits im Bundesanzeiger veröffentlicht sind. Diese bilden den einen Teil des geforderten nationalen Strategieplans. Teil zwei wird durch die Bundesländer gefüllt, die ihre jeweils geplanten ELER-Maßnahmen in den nationalen Strategieplan einspeisen.
Für die Betriebsinhaber hat das zunächst keine Bedeutung. Sie werden nach wie vor bestimmte detaillierte Regeln einhalten müssen, die auch kontrolliert werden. Nur kommt der Kontrolleur dann vielleicht nicht mehr aus Brüssel, sondern aus Berlin, Hannover oder von der unteren Naturschutzbehörde. Die Verwaltung kann aber nicht mehr der EU die Schuld an den komplizierten Regelungen geben, denn die Detailregelungen hat die Verwaltung ja selbst aufgestellt.
Was ändert sich?
Am grundsätzlichen Aufbau unseres Direktzahlungssystems ändert sich künftig (fast) nichts. Aber die Spielregeln ändern sich stark und es kommt eine neue Variante der Direktzahlungen hinzu.
- Aus der bisherigen „Basisprämie“ wird die „Einkommensgrundstützung für Nachhaltigkeit“. Es handelt sich wie bisher um eine deutschlandweit einheitliche Zahlung pro Hektar, die „echten Landwirten“ gewährt werden kann, wenn sie bestimmte Verpflichtungen (Konditionalitäten) einhalten. Gezahlt werden kann diese Einkommensgrundstützung wie bisher über die Aktivierung von Zahlungsansprüchen oder auch ohne Zahlungsansprüche, indem der errechnete Betrag pro Hektar beihilfefähiger Fläche direkt an den Bewirtschafter ausgezahlt wird. Deutschland hat sich in § 4 Absatz 2 GAP-Direktzahlungengesetz auf die zweite Variante festgelegt, das heißt die Zahlungsansprüche werden mit Ablauf des 31. Dezember 2022 ersatzlos eingezogen.
- Aus der bisherigen Umverteilungsprämie wird die „Ergänzende Umverteilungseinkommensunterstützung für Nachhaltigkeit“. In diesen Teil der Direktzahlungen sollen laut GAP-Direktzahlungengesetz ab 2023 deutlich mehr Mittel fließen. Folglich wurde die Zahl der förderfähigen Hektare pro Betrieb ebenso angehoben wie der Betrag pro Hektar. In der Gruppe 1 (eins bis 40 Hektar) beginnt die Zahlung 2023 mit einem Zuschlag von etwa 68 Euro pro Hektar, diese sinkt bis 2027 auf 64 Euro pro Hektar. In der Gruppe 2 (41 bis 60 Hektar) werden 41 Euro pro Hektar absinkend auf 38 Euro pro Hektar zusätzlich gezahlt.
- Die bisherige Junglandwirteprämie wird zur „Ergänzende Junglandwirteprämie“, wobei für bis zu 120 Hektar fünf Jahre lang 115 Euro pro Hektar gezahlt werden sollen. Vermutlich werden aber in noch zu erlassenden Rechtsverordnungen „einschlägige Qualifikationen oder Ausbildungsanforderungen“ definiert werden.
- Das bisherige „Greening“ wird komplett gestrichen. Die dafür definierten Anforderungen wie der Dauergrünlanderhalt werden in die Konditionalität überführt. Die bisherige „Greening-Prämie“ entfällt damit auch. Angeboten werden stattdessen „freiwillige, jährliche Prämien für spezifische Klima- und Umweltmaßnahmen“, so genannte „Eco Schemes“ oder wie es im Gesetz heißt, Ökoregelungen. Dafür muss der Mitgliedstaat verpflichtend Maßnahmen anbieten. Ob der Landwirt von diesem Angebot Gebrauch macht, sprich Ökoregelungen beantragt, kann er aber frei entscheiden.
Bei den Ökoregelungen handelt es sich um einjährige Verpflichtungen, die bei Teilnahme des Landwirtes als „Zuschlag“ zur Einkommensgrundstützung für Nachhaltigkeit honoriert werden (wie bei der derzeitigen Greening-Zahlung) oder in Form eines „Nachteilsausgleichs“ (wie bei den Agarumwelt- und Klimamaßnahmen) an die Begünstigten zur Auszahlung kommen.
- Neu eingeführt werden in Deutschland ab 2023 gekoppelte Direktzahlungen, und zwar für Mutterschafe und -ziegen (30 bis 34 Euro pro Muttertier) und für Mutterkühe (60 bis 77 Euro pro Mutterkuh). Die Mutterkuhprämie wird jedoch laut § 26 GAP-Direktzahlungengesetz nur gezahlt, wenn der Betriebsinhaber „keine Kuhmilch oder Kuhmilcherzeugnisse abgibt“.
Da alle Zahlungen nach den Ergebnissen der Trilog-Verhandlungen nur an „echte Landwirte“ erfolgen dürfen, das heißt an „natürliche oder juristische Personen oder Gruppen natürlicher oder juristischer Personen, die zumindest ein Mindestmaß an landwirtschaftlicher Tätigkeit ausüben“, muss Deutschland per Rechtsverordnung den „echten Landwirt“ noch definieren. Erste Überlegungen deuten darauf hin, dass es dabei auf die Mitgliedschaft in der Landwirtschaftlichen Berufsgenossenschaft ankommen wird.
Mindestanforderungen
Betriebsinhaber, die ab 2023 Direktzahlungen beantragen, müssen die neuen Mindestanforderungen an die Konditionalität einhalten. Das gilt auch für Kleinerzeuger und Betriebe des ökologischen Landbaus. Die Konditionalität besteht wie bisher aus:
- den Grundanforderungen an die Betriebsführung (GAB) und
- den Standards für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand von Flächen (GLÖZ).
Nach den Trilog-Ergebnissen fallen die Regelungen zur Registrierung und Kennzeichnung von Tieren nicht mehr unter die Grundanforderungen an die Betriebsführung. Dafür soll eine neue „soziale Konditionalität“ (arbeitsrechtliche Standards) in den Katalog aufgenommen werden. Diese neue Grundanforderung können die Mitgliedstaaten ab 2023 anwenden und müssen sie dann auch kontrollieren. Verpflichtet dazu sind sie ab 2025.
Die GLÖZ-Standards
Von den ursprünglich von der Kommission vorgeschlagenen zehn künftigen GLÖZ-Standards hat GLÖZ 5 (Nutzung eines sogenannten „Farm Sustainability Tool for Nutrients“) die Trilog-Verhandlungen nicht „überlebt“.
- In GLÖZ 1 ist die bisherige Greening-Verpflichtung zum Erhalt des Dauergrünlandes „aufgegangen“. Im wesentlichen bleibt hier alles beim Alten, mit einer Ausnahme: Laut § 6 GAP-Konditionalitätengesetz kann Dauergrünland, das ab dem 1. Januar 2021 neu entstanden ist, vorbehaltlich anderer rechtlicher Regelungen ohne Genehmigung umgewandelt werden. Die Umwandlung ist der zuständigen Behörde lediglich anzuzeigen.
- Der neue GLÖZ-Standard 2: Geeigneter Schutz von Feuchtgebieten und Torfmooren wird in vielen Regionen Niedersachsens problematisch werden. Laut § 10 Absatz 1 des GAP-Konditionalitätengesetzes darf Dauergrünland in diesen noch zu erstellenden Gebietskulissen nicht umgewandelt oder gepflügt werden. Zur Umsetzung dieses Standards inklusive der Erarbeitung der Gebietskulisse haben die Mitgliedstaaten eine Frist bis 2024, spätestens 2025. Außerdem müssen sie nach den Trilog-Ergebnissen sicherstellen, dass bei der Umsetzung des GLÖZ 2 „solche Landwirtschaftlichen Tätigkeiten möglich bleiben, die zur Einstufung bestehender Flächen als Landwirtschaftsfläche führen“. Hier besteht also noch Regelungs- und Handlungsbedarf. Zumindest muss sichergestellt werden, dass eine Narbenerneuerung auch künftig möglich bleibt.
- GLÖZ 4: Die Schaffung von Pufferstreifen an Gewässern kollidiert offensichtlich mit den Vereinbarungen zum Niedersächsischen Weg. So soll künftig auf einem drei Meter breiten Streifen entlang bestimmter Gewässer das Ausbringen von Dünger und Pflanzenschutzmitteln untersagt sein. Etwa vorgesehene Ausgleichszahlungen nach dem Niedersächsischen Weg wären dann nicht mehr möglich.
- Zu GLÖZ 8: In der Fruchtartendiversifizierung besteht ebenfalls noch Regelungsbedarf. Die Ergebnisse der Trilog-Verhandlungen halten fest, dass eine Fruchtfolge „in mindestens einmal jährlich stattfindendem Fruchtwechsel auf Parzellenebene“ besteht, wobei mehrjährige Kulturen, Gras oder Brache ausgenommen sind, „einschließlich angemessen bewirtschafteter Nebenkulturen“, sogenannter „Secondary Crops“. Diese sind aber nicht näher definiert. Allerdings können die Mitgliedstaaten „auf Grundlage der Vielfalt der Anbaumethoden und der agroklimatischen Bedingungen in betreffenden Regionen andere Praktiken verstärkter Fruchtfolge mit Leguminosen oder der Anbaudiversifizierung zulassen“.
Unabhängig von der gewählten Methode lässt der Trilog den Mitgliedstaaten einige Ausnahme- oder Wahlmöglichkeiten zu diesem Standard. So können Betriebsinhaber von der Verpflichtung des GLÖZ 8 ausgenommen werden, die
– mehr als 75 Prozent der Ackerfläche über Gras-/Grünfutterpflanzen, Brachen, Leguminosen oder Kombinationen der genannten Kulturen oder
– mehr als 75 Prozent der beihilfefähigen Fläche über Dauergrünland, Anbau von Gras-/Grünfutterpflanzen, Kulturen im Nassanbau oder Kombinationen der genannten Kulturen nutzen,
– die bis zu zehn Hektar Ackerfläche bewirtschaften.
– zertifizierte Ökobetriebe nach der Verordnung (EU) Nr. 848/2018 erfüllen GLÖZ 8 per se.
- GLÖZ 9: Mindestanteil der landwirtschaftlichen Nutzfläche für nichtproduktive Elemente beziehungsweise Flächen. Dieser Standard ersetzt die bisherigen ökologischen Vorrangflächen im Rahmen des Greening. Der § 11 im GAP-Konditionalitätengesetz schreibt hier künftig drei Prozent nichtproduktive Ackerflächen und Landschaftselemente vor, regelt aber in Absatz 2, dass falls im Trilog ein höherer Prozentsatz beschlossen wird, die Trilog-Beschlüsse in nationales Recht übernommen werden.
Und der Trilog hat beschlossen, und zwar wie folgt:
– vier Prozent der Ackerfläche sollen künftig als Basisauflage über GLÖZ 9 als nichtproduktive Flächen oder Elemente bereit gestellt werden oder
– drei Prozent der Ackerfläche, wenn der Betriebsinhaber mit freiwilligen Eco Schemes in Summe sieben Prozent der nichtproduktiven Flächen oder Elemente bereitstellt oder
– sieben Prozent der Ackerfläche unter Anrechnung von Zwischenfrüchten (Faktor 0,3) oder Leguminosen, wenn davon mindestens drei Prozent Brachen oder Landschaftselemente sind.
Anders als beispielsweise der Deutsche Bauernverband ist das Fachreferat des Bundeslandwirtschaftsministeriums (BMEL) bisher nicht der Ansicht, dass die drei genannten Varianten den Betriebsinhabern automatisch zur Auswahl stehen, sondern hält eine nationale Festlegung für erforderlich. Ausnahmeregelungen zu GLÖZ 9 können wie zu GLÖZ 8 festgelegt werden.
- Schließlich verbietet GLÖZ 10 die Umwandlung von Dauergrünland in FFH- und (neu) Vogelschutzgebieten.
Sieben Ökoregeln
25 Prozent der verfügbaren Direktzahlungsmittel sollen laut GAP-Direktzahlungengesetz für die Ökoregelungen reserviert werden. In § 20 sind sieben Ökoregelungen gelistet, die den Betriebsinhabern ab 2023 angeboten werden sollen. Per Rechtsverordnung können im Einvernehmen mit dem Bundesumweltministerium (BMU) weitere Ökoregelungen geregelt werden.
- Die erste Ökoregelung ist in vier „Untermaßnahmen“ untergliedert, die der Verbesserung der Biodiversität dienen sollen. So können sich Betriebsinhaber jährlich verpflichten, über den GLÖZ 9-Standard hinaus weitere Ackerflächen stillzulegen, sie vom 1. Januar bis mindestens 31. August (sofern eine Winterkultur folgen soll) der Selbstbegrünung zu überlassen, auf diesen Flächen keine Pflanzenschutzmittel einzusetzen und so weiter. Außerdem sind bestimmte Mindestbreiten und Flächengrößen bei den Brachen laut Entwurf der Interventionsbeschreibungen einzuhalten.
In einer weiteren Variante können diese zusätzlichen Brachen auch durch Anlage von Blühstreifen oder -flächen mit einer definierten Saatgutmischung „aufgewertet“ werden. Auch in Dauerkulturen soll die Anlage von Blühstreifen und -flächen als Ökoregelung gefördert werden. Schließlich können als Variante vier auf Dauergrünland Altgrasstreifen oder -flächen angelegt werde,n mit bestimmten Vorgaben hinsichtlich Lage, Größe, Nutzungsmöglichkeit und so weiter.
- Die zweite Ökoregelung fördert den Anbau vielfältiger Kulturen mit mindestens fünf Hauptfruchtarten im Ackerbau einschließlich des Anbaus von Leguminosen mit einem Mindestanteil von zehn Prozent. Vorgaben betreffen hier hauptsächlich den Anteil der einzelnen Hauptfruchtarten an der gesamten Ackerfläche.
- Ökoregelung Nr. 3 fördert die Beibehaltung einer agroforstwirtschaftlichen Bewirtschaftungsweise auf Ackerland und Dauergrünland mit bestimmten Breiten-/Flächenvorgaben. Es geht um die Beibehaltung, nicht um die Anlage. Diese kann unter Umständen über den ELER gefördert werden.
- Die Extensivierung des gesamten Dauergrünlands des Betriebs wird als vierte Ökoregelung angeboten. Viehbesatzgrenzen sind einzuhalten. Mineralische N-Düngung und der Einsatz von Pflanzenschutzmitteln ist ebenso untersagt wie die Neuanlagen von Drainage/Beregnung.
- Als weitere Ökoregelung (Nr. 5) für Grünlandbetriebe wird die ergebnisorientierte extensive Bewirtschaftung von Dauergrünlandflächen mit Nachweis von mindestens vier regionalen Kennarten angeboten.
- Die Ökoreglung Nr. 6 fördert die Bewirtschaftung von Acker- und Dauerkulturflächen des Betriebs, ohne Verwendung von chemisch-synthetischen Pflanzenschutzmitteln.
- Und schließlich soll als siebte Maßnahme die Anwendung von durch Schutzzielen bestimmten Landbewirtschaftungsmethoden auf landwirtschaftlichen Flächen in Natura 2000-Gebieten gefördert werden.
Die genauen Details zur Umsetzung dieser Ökoregelungen werden in einer Rechtsverordnung geregelt, auch was die Dotierung angeht. Dabei ist der EU-Förderrahmen, aber auch das WTO-Recht zu beachten. Artikel 10 der GAP-Strategieplanverordnung nimmt diesbezüglich explizit Bezug auf Anhang 2 des WTO-Abkommens Nr. 5, 7 und 12. Demnach könnten die Ökoregelungen Nr. 1 (Biodiversitätsfördernde Maßnahmen) und 7, die nicht mit der Art oder dem Volumen der Produktion in Zusammenhang stehen, mit deutlicher Anreizkomponente versehen werden. Die übrigen Ökoregelungen differenzieren nach WTO-Lesart nach Kulturpflanzen und Kulturarten. Dafür können nur „Entschädigungszahlen“ berechnet werden.
Freiwillige Teilnahme
Fakt ist, die Teilnahme der Betriebsinhaber, das heißt die Beantragung der Ökoregelungen, ist freiwillig. Und Betriebsinhaber werden nur Maßnahmen umsetzen, die sich gut in ihren Betrieb integrieren lassen und entsprechend dotiert sind. Bei „Überzeichnung“ des verfügbaren Mittelvolumens für Ökoregelungen sieht das GAP-Direktzahlungengesetz in bestimmten Rahmen ebenso Regelungen vor, wie für den Fall der „Nichtausschöpfung“. Letztlich wird es auf ein „Herantasten“ hinauslaufen, das heißt, es wird eine gewisse Zeit dauern, bis Angebot und Nachfrage bei den Ökoregelungen im Gleichgewicht sind.
Fakt ist aber auch: Die wirtschaftlichen Folgen der neuen GAP müssen für unterschiedliche Betriebe an unterschiedlichen Standorten differenziert betrachtet werden. Denn die nationale Umsetzung der GAP in Deutschland sieht eine steigende Umschichtung von Mitteln der 1. Säule in den ELER vor: 2020 lag der Umschichtungssatz bei 4,5 Prozent, 2023 sind zehn Prozent vorgesehen, der Anteil steigt bis 2026 auf 15 Prozent. Zusätzlich wirkt sich die erweiterte Konditionalität, deren Standards oft nur in bestimmten Gebietskulissen greifen (GLÖZ 2, GLÖZ 10), unterschiedlich aus. Daher ist auch der wirtschaftliche Nachteil, den die Betriebe in der neuen GAP-Periode zu verkraften haben, unterschiedlich. Futterbaubetriebe auf Moorstandorten und in Vogelschutzgebieten sind stärker negativ betroffen als andere Betriebsformen auf anderen Standorten. Zudem ist noch nicht ersichtlich, ob durch die Teilnahme an Ökoregelungen wirklich „Geld zu verdienen“ ist oder nicht. Aber es ist bereits sicher, dass die angebotenen Ökoregelungen für einzelne Betriebe je nach Ausgangsbedingungen unterschiedliche Vorzüglichkeiten aufweisen.
Fazit
Vor allem durch die nationalen Beschlüsse zur Umsetzung der GAP verringern sich die Direktzahlungen pro Hektar im Zeitablauf erheblich. Das Anforderungsniveau steigt im Bereich der Konditionalität deutlich an, die nationalen Regelungen zur Umsetzung verstärken auch diese Wirkung nochmals.
Die Einkommensverluste der Betriebe sind je nach Ausrichtung und Standort unterschiedlich. Sie liegen nach ersten Berechnungen in der Größenordnung von 130 Euro pro Hektar und darüber. Ob mit der Teilnahme an den Ökoregelungen deutlich Einkommen erzielt werden kann, ist noch fraglich.
In jedem Fall steigen die Anforderungen an die Beratung. Mit dem einfachen Ausfüllen eines Antrags ist es nicht mehr getan. Eine umfangreiche Beratung, ob und wenn ja, an welchen Maßnahmen teilgenommen werden soll, ist erforderlich. Einflussmöglichkeiten auf die weitere nationale Ausgestaltung der GAP bestehen noch, insbesondere im Verordnungsgebungsverfahren zur 1. Säule und beim ELER.
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